Cómo Puede México Formular un T-MEC Donde el Desarrollo También Cuenta

Por Tim Hirschel-Burns y Rachel Thrasher

Estamos viviendo un momento de tensión en la política comercial de Norte América. En los últimos meses, el presidente de los Estados Unidos Donald Trump ha anunciado y luego ha pausado la aplicación de varios aranceles a Canadá y a México. A su vez, ambos países han amenazado con tomar represalias contra los Estados Unidos al mismo tiempo que intentan mantener un canal abierto de comunicación para resolver estos asuntos comerciales. En su estado actual, Canadá y México están sujetos a algunos aranceles generales impuestos por los EE. UU. y exentos de otros, y a partir de julio, los tomates mexicanos, por ejemplo, estarán sujetos a nuevos aranceles del 21 por ciento.

Al mismo tiempo, los EE. UU., México y Canadá se están preparando para una revisión del Tratado entre México, EE. UU. y Canadá (T-MEC) prevista para 2026. Este momento crucial, seis años después de la entrada en vigor del acuerdo, ofrece a los países la oportunidad de confirmar si desean ampliar el T-MEC o permitir que expire en 2036.

Con la presente inestabilidad en las relaciones comerciales de América del Norte, México debe plantear un conjunto claro de propuestas en las negociaciones con los EE. UU. —ya sea que se lleven a cabo a través de la revisión del T-MEC originalmente planeada o antes. Mientras que el T-MEC fue una mejora en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), continúa poniendo obstáculos al desarrollo mexicano, incluyendo la ambiciosa estrategia de desarrollo del gobierno mexicano, Plan México.

Las cadenas de suministro norteamericanas han llegado a integrarse tan estrechamente que sería difícil desmontarlas, con lo cual México tiene ahí una verdadera ventaja con los EE. UU. —si bien lejos de ser ilimitada— que puede utilizar para impulsar un T-MEC orientado al desarrollo.

A partir de investigaciones previas, destacamos tres áreas en las que México debe enfocarse para sacar provecho de la inversión extranjera al tiempo que protege a la gente y al medio ambiente en el que viven. Estas áreas son: eliminar las soluciones de controversias entre inversores y estados (SCIE), ampliar el espacio político para la transformación estructural verde, y proteger los derechos laborales, salarios y empleos. Las investigaciones apuntan a recomendaciones de políticas, no sólo para México, sino también para otros países en desarrollo en situaciones similares.

Solución de controversias entre inversores y Estados

SCIE es un mecanismo controvertido en los tratados internacionales de inversión que permite a los inversores presentar reclamaciones legales contra las políticas del país anfitrión que afectan negativamente el valor de sus activos. Esto incluye, por ejemplo, las empresas de combustibles fósiles afectadas negativamente por las políticas climáticas.

El TLCAN fue parte de aquella moderna ola de nuevos tratados que otorgaron a los inversores extranjeros acceso a SCIE. Sin embargo, a lo largo de los años, las tres partes del TLCAN han visto cómo SCIE limita su capacidad de participar en la formulación de políticas públicas. Como resultado, las negociaciones del T-MEC redujeron significativamente la disponibilidad de SCIE para las empresas extranjeras, suprimiéndola por completo entre Canadá y Estados Unidos. Para los Estados Unidos y México, sin embargo, el mecanismo se mantuvo en su lugar, aunque con cambios importantes.

Entre los cambios más importantes introducidos en SCIE entre los EE. UU. y México figuraba una limitación de las disposiciones del tratado en virtud de las cuales se podía presentar una reclamación y exigir a la mayoría de los inversores a entablar demandas ante los tribunales nacionales antes de iniciar un arbitraje sobre inversiones. En la mayoría de los sectores, los inversores sólo pueden presentar reclamaciones contra el trato discriminatorio y la nacionalización indebida de la propiedad privada. Sin embargo, los inversores de los sectores clave de la energía y el transporte (petróleo, gas, electricidad, locomoción, infraestructura y telecomunicaciones) siguen teniendo pleno acceso a SCIE cuando tienen un contrato con el gobierno del país anfitrión.

El riesgo restante de responsabilidad para México es aún más importante porque, aunque SCIE se aplica tanto a México como a los EE. UU. bajo el T-MEC, en la práctica es más probable que los casos de SCIE provengan de inversores estadounidenses que demandan al gobierno mexicano, en tanto que los inversores mexicanos todavía no han presentado ningún caso bajo el T-MEC. Además, casi la mitad de los casos presentados en el marco del T-MEC hasta ahora corresponden a los sectores del petróleo, el gas y la minería.

Las obligaciones relacionadas con SCIE en el marco del T-MEC bien podrían impedir los planes del actual gobierno mexicano para proteger el clima y promover el desarrollo. El T-MEC se negoció en gran medida bajo el gobierno de Peña Nieto, cuyas políticas estaban mucho menos orientadas hacia un gobierno proactivo y una política respetuosa con el medio ambiente que el actual gobierno de Sheinbaum. Lo que ha quedado de la influencia de SCIE en el T-MEC representa una amenaza a los componentes esenciales del Plan México, incluyendo cambios en la inversión pública hacia sectores compatibles con el clima y el aumento del contenido local en importantes sectores manufactureros. Estos podrían dar lugar a  demandas contra requisitos de contenido local, as como a demandas de trato injusto e inequitativo, especialmente si las empresas sienten que sus expectativas legítimas están siendo socavadas por los cambios legislativos. Los planes de la presidenta Sheinbaum de limitar la producción de petróleo y lograr emisiones netas cero para 2050 también están particularmente expuestos a los sectores que obtuvieron exenciones en SCIE bajo el T-MEC. De acuerdo con los datos utilizados en nuestras anteriores investigaciones, México enfrenta entre 401,6 millones y mil millones de dólares de riesgo derivado de SCIE por los proyectos cubiertos por el T-MEC que tendrían que cancelar bajo el escenario Cero Emisiones Netas de la Agencia Internacional de la Energía para 2050.

Para preservar el espacio para una política industrial ecológica y evitar reclamaciones de indemnización potencialmente costosas, México debería aprovechar esta oportunidad para eliminar totalmente SCIE en el marco del nuevo T-MEC, de la misma manera que lo hizo Canadá. 

Un espacio político apto para aprovechar la inversión extranjera

Por supuesto, un mecanismo de solución de controversias sólo es problemático en la medida en que se utiliza para hacer cumplir las normas problemáticas del tratado. Como ya se ha dicho, el TLCAN representó un texto redactado según la nueva ola de tratados modernos que ofrecía amplias oportunidades a los gobiernos para hacer frente a las reclamaciones de los inversores que impugnaban legítimas medidas normativas y de políticas. Las partes negociaron luego el T-MEC tras decenas de litigios entre inversores y estados donde esas implicaciones se hicieron evidentes. Como resultado de ello, el nuevo texto del tratado dio pasos importantes para poner en claro el papel del espacio político en la adopción de medidas reglamentarias con arreglo a dos normas: la expropiación indirecta y el Trato Justo y Equitativo (TJE).

Las normas que rigen la expropiación indirecta se dirigen a la acción reguladora de un gobierno con un efecto similar a una toma directa —en el sentido de que el valor de la inversión se reduce repentina y significativamente. El estándar TJE ha protegido históricamente a los inversores contra un comportamiento flagrante del estado que no cumple con el estándar mínimo del derecho internacional para el trato de los no ciudadanos. Los tribunales de SCIE que interpretan varios de los llamados acuerdos internacionales de inversión (AII) se han apoyado en el concepto de socavar las “expectativas legítimas de los inversores” para encontrar violaciones tanto de las disposiciones sobre expropiación indirecta como las relacionadas con el TJE. Sin embargo, esa interpretación amplia hace que sea increíblemente difícil para los países adoptar decisiones normativas importantes sin el temor de sanciones legales.

Por estas razones, el T-MEC introdujo un lenguaje que protegía explícitamente los derechos de los Estados a perseguir objetivos legítimos de bienestar público (Anexo 14-B) y significativamente restringía el alcance de lo que pudiera constituir un trato injusto o no equitativo (Art. 14.6).

Cualquier revisión del T-MEC tendría que preservar estos importantes avances en el espacio normativo en el marco de los compromisos internacionales de inversión. Al mismo tiempo, otras obligaciones que obstaculizan importantes instrumentos de política climática e industrial siguen firmemente vigentes. Las normas que prohíben los requisitos de rendimiento (como el rendimiento de las exportaciones y los requisitos de contenido local) y que exigen que las transferencias gratuitas sigan prácticamente inalteradas, plantean obstáculos adicionales a las medidas que México probablemente desea mantener en su caja de herramientas para su transformación estructural ecológica.

Históricamente, los países han utilizado los requisitos de rendimiento para exigir o incentivar a las empresas a integrarse más profundamente en la economía receptora y contribuir a objetivos clave de desarrollo. Es importante señalar que varios aspectos del Plan México se basan en los resultados de las exportaciones, así como sustituyendo el contenido de producción nacional por el contenido importado en sectores clave. Los países también han aplicado medidas de control de capital para garantizar que las inversiones de cartera que lleguen a ellos no puedan salir rápidamente, lo que entraña el riesgo de inestabilidad financiera.

Otro desafío importante para México en los próximos años estará presente en su relación de comercio e inversión con China. Bajo el actual T-MEC, cualquier acuerdo comercial formal con China puede resultar en que los EE. UU. y Canadá rescindan la membresía de México en el acuerdo (T-MEC Art. 32.10.5). Aun así, incluso en ausencia de un acuerdo comercial formal, los inversores chinos pueden estar cada vez más interesados en invertir en México dada su proximidad a los EE. UU. y su relación comercial relativamente más positiva con los EE. UU. De hecho, estos factores han contribuido a un aumento significativo de la inversión china en México en los últimos años. Un nuevo T-MEC no debería cerrar la capacidad de México para recibir inversión de China, sino más bien asegurar que México pueda regular los flujos entrantes de inversión directa y de cartera para asegurar el beneficio público.

Derechos laborales, salarios y puestos de trabajo

Además de preservar el espacio político para una política industrial ecológica, México debería seguir basándose en los progresos realizados en el marco del actual T-MEC en materia de seguridad en el empleo y salarios. Cuando inicialmente entró en vigor, el T-MEC representó un nuevo modelo para los derechos laborales en los acuerdos comerciales. El tratado incluye un capítulo específico sobre el trabajo que compromete a las partes a la Declaración sobre los Derechos en el Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo, exige la implementación de políticas para proteger contra la discriminación laboral e incluye un Anexo comprometiendo a México a reformas legislativas para proporcionar derechos de negociación colectiva, los cuales México implementó en 2019. El T-MEC también creó un mecanismo de ejecución a través del novedoso Mecanismo Laboral de Respuesta Rápida (MLRR) en instalaciones específicas. Si bien un perfeccionamiento de su implementación podría ser útil, el Mecanismo ha remediado con éxito una serie de abusos laborales.

Mientras que el TLCAN dio como resultado un crecimiento económico limitado y desigual, el T-MEC, al menos inicialmente, redujo las políticas que habían perjudicado a los trabajadores. Las condiciones de los trabajadores han mejorado en los últimos años. México ha aumentado su salario mínimo a 13,75 dólares por día, lo que equivale a más del doble del nivel de 2018. De 2018 a 2023, los salarios reales promedio aumentaron 17 por ciento, invirtiendo la tendencia a la baja de la década anterior. Incluso EE. UU. ha visto un aumento en los salarios ajustados a la inflación ya que las inversiones en infraestructura, energía limpia y semiconductores ayudaron a reactivar la manufactura estadounidense.

Las demandas de negociación de EE. UU., como las alegaciones de que las regulaciones laborales mexicanas constituyen barreras comerciales injustas, podrían apuntarle a algunas de las medidas que han mejorado las condiciones laborales en los últimos años. Un nuevo T-MEC tendrá que proteger y capitalizar las recientes tendencias positivas de crecimiento, preservar las condiciones y derechos mejorados para los trabajadores y aumentar los salarios.

Mirando hacia el futuro

El T-MEC actual está lejos de ser perfecto, pero contiene muchas mejoras en relación con el TLCAN. Sin embargo, dadas las tensiones comerciales en Norte América y los intentos de EE. UU. de sacarle partido a los aranceles, México podría enfrentar presiones para ceder algunos de los beneficios ganados.

Independientemente de que la revisión del T-MEC sea o no tan significativa como se había previsto inicialmente, México debería acudir a la mesa de negociaciones con una visión clara de un acuerdo comercial que preserve el espacio político para las políticas industriales, proteja las salvaguardias sociales, promueva el desarrollo y asuma con determinación la crisis climática.

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